Powiat nowotarski jest położony na południu Polski, jest jednym z większych powierzchniowo powiatów ziemskich (1 475km2), zamieszkuje go ponad 191 tys. mieszkańców. W skład powiatu wchodzą: gmina miejska Nowy Targ, gminy miejsko wiejskie: Rabka-Zdrój, Szczawnica, gminy wiejskie: Czarny Dunajec, Czorsztyn, Jabłonka, Krościenko nad Dunajcem, Lipnica Wielka, Łapsze Niżne, Nowy Targ,  Ochotnica Dolna, Raba Wyżna, Spytkowice, Szaflary.  

W obszarze edukacji powiat realizuje zadania nałożone przez ustawę Prawo Oświatowe na powiaty ziemskie, m.in. umożliwia uczniom realizację obowiązku nauki w szkołach ponadpodstawowych położnych na terenie całego powiatu z uwzględnieniem miast (Nowy Targ, Rabka-Zdrój) i gmin wiejskich (Jabłonka, Krościenko). Zapewnia również realizację zadań z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej (w tym orzecznictwo specjalistyczne) w dwóch poradniach psychologiczno-pedagogicznych, kształcenie specjalne dzieci niepełnosprawnych w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym oraz zapewnia zakwaterowanie dla uczniów realizujących naukę poza miejscem zamieszkania w bursie szkolnej. 

Aktualnie powiat nowotarski jest organem prowadzącym dla 13 jednostek oświatowych: Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 1 w Nowym Targu (ZSO1), Zespołu Szkół im. Bohaterów Westerplatte w Jabłonce (ZSJ), Liceum Ogólnokształcącego im. Stefana Żeromskiego w Krościenku n. D. (LOK), I Liceum Ogólnokształcącego im. E. Romera w Rabce - Zdroju (ILO), Zespołu Szkół w Rabce - Zdroju (ZSR), Zespołu Szkół Zawodowych i Placówek w Krościenku n. D. (ZSZIP), Zespołu Szkół Technicznych i Placówek im. St. Staszica w Nowym Targu (ZSTIP), Zespołu Szkół nr 1 im. Wł. Orkana w Nowym Targu (ZS1), Zespołu Szkół Ekonomicznych w Nowym Targu (ZSE), Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 2 im. Św. Jadwigi Królowej w Nowym Targu (ZSO2), Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczo Opiekuńczych w Nowym Targu  (ZPSWO) - w skład którego wchodzi specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy oraz bursa szkolna, Poradnia Psychologiczno-Pedagogicznej w Nowym Targu (PPPNT), Poradni Psychologiczno- Pedagogiczna w Rabce - Zdroju (PPPR-Z).

Realizuje ponadto zadania organu rejestrującego dla szkół prowadzonych przez organy prowadzące niebędące JST, m.in. poprzez prowadzenie ewidencji oraz dotowanie jednostek.

Szkoły prowadzone przez powiat nowotarski zapewniają możliwość kształcenia w zakresie kształcenia ogólnego (licea ogólnokształcące) z bogatym wachlarzem corocznie proponowanych rozszerzeń oraz kształcenia zawodowego z szeroką ofertą kształcenia w ponad 20 zawodach w technikach i 9 zawodach w szkołach branżowych I stopnia. Ponadto zapewniają możliwość kształcenia w klasach wielozawodowych dla młodocianych pracowników oraz podejmowanie kształcenia młodzieży i dorosłych w formach ustawicznych.

Oferta zawodów uwzględnia specyfikę regionu (zawody z obszaru turystyczno-gastronomicznego) oraz zawody poszukiwane na rynku pracy (informatyk, programista, zawody z branży budowlanej, usługowej). W roku szkolnym 2021/2022 (wg SIO na 30.09.) w szkołach pobiera naukę 6566 uczniów oraz zatrudnionych jest blisko 600 etatów nauczycieli (średniorocznie w 2021 r.).

Analizując dostępne mechanizmy oceny jakości kształcenia (wyniki egzaminów maturalnych, zawodowych, miejsca szkół w rankingu oświatowym Perspektywy, pozycje szkół w badaniu Edukacyjnej Wartości Dodanej, osiągnięcia uczniów w konkursach i olimpiadach naukowych i sportowych), należy stwierdzić, że szkoły prowadzone przez powiat zapewniają w większości wysoki i bardzo wysoki poziom kształcenia.

Wydatki na realizację zadań z zakresu edukacji (dział 801 i 854) stanowiły w 2020 r. ponad 93 mln zł, co stanowiło ok. 45 proc. wydatków budżetu powiatu nowotarskiego. Nadzór nad tak złożoną strukturą wymaga podejmowania wielu decyzji strategicznych, które muszą być poprzedzane analizami. Wobec powszechnie znanej sytuacji niewystarczających środków finansowych, które samorządy otrzymują w ramach subwencji oświatowej na finansowanie zadań oświatowych i konieczności uzupełniania luki środkami własnymi, szczególnego znacznie nabiera kwestia dostarczanie danych niezbędnych do podejmowania decyzji bieżących, zbieranie i analizowanie informacji niezbędnych do podejmowania decyzji w zakresie decyzji strategicznych, czyli  podejmowanie działań z obszaru szeroko rozumianej rachunkowości zarządczej. Organ prowadzący szkoły, aby świadomie podejmować decyzje, musi mieć wiedzę na temat kosztów realizacji poszczególnych usług, których wykonanie jest na niego nałożone ustawami.

Od stycznia 2008 r. wprowadzona została centralna obsługa finansowo-księgowa szkół i placówek, przekształcona w 2016 r.  na centrum usług wspólnych - Powiatowe Centrum Oświaty w Nowym Targu. Najważniejszymi zadaniami nałożonymi na nowo powstałą placówkę było m.in. ujednolicenie zasad prowadzenie gospodarki finansowej szkól i placówek, bieżąca analiza w zakresie kosztowym prowadzonej działalności edukacyjnej, optymalizacja kosztów, łączenie obszaru planowania (arkusze organizacyjne) z  symulacją kosztową zaproponowanych rozwiązań, dostarczanie Zarządowi Powiatu i Staroście niezbędnych informacji, analiz i symulacji spełniających wysokie standardy rzetelności i szybkości.

Jednym z mechanizmów rachunkowości zarządczej, które były wprowadzone w budżecie powiatu, było stosowanie w momencie powstania Powiatowego Centrum Oświaty obok klasyfikacji budżetowej zgodnej z Rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych stosowane było również budżetowanie zadaniowe, z ustalonym w momencie jego wprowadzania katalogiem zadań. W miarę potrzeb zarządczych wykaz zadań w obszarze edukacji w latach 2008-2021 był modyfikowany.

Aby przedstawić stosowane rozwiązania, niezbędne jest krótkie omówienie, jakie zadania zostały zdefiniowane w obszarze edukacji w powiecie nowotarskim. W planie zadaniowym powiatu funkcjonują aktualnie następujące zadania wspólne dla wszystkich jednostek: nauczanie i wychowanie, utrzymanie administracji, utrzymanie budynku wraz z obsługa, doradcy metodyczni/doskonalenie zawodowe, wydatki pośrednie do nauczania i wychowania, wydatki bezpośrednie do nauczania i wychowania.

Jeżeli jednostka realizuje projekty ze źródeł zewnętrznych, ustalone ma zadanie pośrednie administracja - obsługa projektów, na tym zadaniu ujmowane są tylko wypłaty nagród dla członków zespołów projektowych zajmujących się stroną formalną projektu, na którym ujmowane są wydatki  dot. wynagrodzenia osób zaangażowanych w realizację projektu. Ponadto każdy projekt  realizowany przez szkołę z wykorzystaniem zewnętrznego dofinansowania ma ustalone odrębne zadanie, np. MCE- Małopolska Chmura Edukacyjna, CKM3-CKZ Branża mechaniczna i górniczo-hutnicza. Odrębne zadania ustalane są także na większe remonty i inwestycje

Centralna obsługa finansowo-księgowa ustaliła jednolity sposób przyporządkowywania wydatków do zadań.

W zadaniu nauczanie i wychowanie ujmowane są: wydatki na wynagrodzenia z pochodnymi nauczycieli, dodatkowe wynagrodzenie roczne, dodatek wiejski, fundusz zdrowotny, odpis zfśs, odzież robocza.

W zadaniu utrzymanie administracji ujmowane są: wynagrodzenie administracji wraz z pochodnymi, dodatkowe wynagrodzenie roczne, wydatki rzeczowe dla administracji, np. zakup komputera dla administracji, zakup materiałów biurowych (papier, toner), obsługa bankowa, zakup usług telekomunikacyjnych i Internetu, delegacje, szkolenia administracji, odpis zfśs, opłaty PFRON.

W zadaniu utrzymanie budynku wraz z obsługą: wynagrodzenie obsługi wraz z pochodnymi, dodatkowe wynagrodzenie roczne, media (zakup opału, gazu, oleju), usługi remontowe, wydatki na materiały do drobnych prac remontowych (farba, narzędzia itp.), zakupy mebli szkolnych, opłaty za monitoring, ubezpieczenie budynku, usługi pralnicze, środki czystości, odpis zfśs, opłaty za przeglądy budynków i instalacji.

W zadaniu doradcy metodyczni/ doskonalenie zawodowe ujmowane są wydatki związane z realizacją przez nauczycieli doskonalenia zawodowego, m.in. opłaty za studia dofinansowane nauczycielom, udział nauczycieli w szkoleniach itp.

W zadaniu wydatki pośrednie dla nauczania ujmowane są wydatki związane z zatrudnieniem nauczycieli, m.in. delegacje nauczycieli, badania medycyny pracy nauczycieli, niezwiązane bezpośrednio z kształceniem uczniów.

W zadaniu wydatki bezpośrednie do nauczania i wychowania ujmowane są m.in. zakupy komputerów dla celów edukacyjnych, materiały do zajęć praktycznych dla uczniów, pomoce dydaktyczne, refundacja praktyk zawodowych uczniów, zwrot kosztów dojazdów dla uczniów na praktyki.

Dyrektorzy jednostek, opisując fakturę, wskazują, jakiego zadania dotyczy wydatek, a centralna obsługa pozwala na bieżąco kontrolować prawidłowość i zgodność stosowania przyjętych ustaleń we wszystkich jednostkach.

Klasyfikacja budżetowa w ujęciu określonym w przepisach Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, wydanego na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy o finansach publicznych ustala grupowanie wydatków i dochodów z uwzględnieniem działów, rozdziałów, paragrafów.

Analizując plan finansowy jednostki, można łatwo wykazać, że w liceum ogólnokształcącym (rozdział 80120) zaplanowano wydatki na określonym poziomie, czy na jakim kształtują się np. wydatki na zakup usług pozostałych (§ 430).  W tradycyjnym układzie jednak na jednym paragrafie grupowane są wydatki dotyczące różnych zadań, a realizacja jednego celu, np. utrzymanie budynku „rozsypana" jest w wielu różnych paragrafach (zakup drobnych materiałów dla prac konserwatorskich § 421, zakup usług §430, zakup usług remontowych §427, wynagrodzenie pracowników zatrudnionych na umowę o pracę § 410,411,412).

Chcąc w ramach poszczególnego paragrafu (np. 430) określić, który wydatek był związany z utrzymaniem budynku, który dotyczył administracji, a który był związany z bezpośrednio z kształceniem uczniów, niezbędne jest dokonywanie szczegółowych, często żmudnych wyliczeń i analizowanie wielu dokumentów źródłowych.

Nawet analiza w zakresie wynagrodzeń była utrudniona, ponieważ do 31 grudnia 2021 r. paragraf 401 „wynagrodzenia osobowe pracowników" ujmował razem wynagrodzenia nauczycieli, administracji i obsługi. 

Organ prowadzący szkołę potrzebuje znać odpowiedź na pytanie, ile kosztuje kształcenie młodzieży w szkołach globalnie, ale też w podziale na kształcenie w danym typie szkoły (licea, technika, szkoły branżowe - zwłaszcza, jeżeli szkoły są połączone w zespoły) czy w poszczególnych prowadzonych przez siebie szkołach i placówkach, koszt kształcenia pojedynczego ucznia lub oddziału. Aby zapewnić realizację zadania polegającego na edukacji uczniów w zakresie kształcenia, w liceach niezbędne jest zapewnienie kadry nauczycielskiej, zakup niezbędnych pomocy i wyposażenia, ale także utrzymanie budynku, zatrudnienie pracowników administracji i obsługi. Konieczna jest też odpowiedź na pytanie, ile trzeba wydać na obsługę danego zadania (koszty utrzymanie budynku, koszty administracyjne), aby zadanie stricte edukacyjne mogło być realizowane.

W załączonym pliku przedstawiono przykładową analizę opracowaną na podstawie wykonanie planu zadaniowego na rok 2021. Ukazuje to małą próbkę możliwości analizowania danych historycznych. Zgromadzone dane pozwalają porównywać poszczególne szkoły, również w sytuacji, gdy działa jako szkoła składowa w zespole ze szkołami innych typów, a gromadzenie danych z różnych lat pozwala na badanie zmienności w czasie. 

Powiatowe Centrum Oświaty w Nowym Targu prowadzi obsługę finansowo-księgową szkół i placówek oświatowych od 1 stycznia 2008 r. Przyjęcie do stosowania planowania i wykonywanie planów finansowych w szkołach i placówkach (oraz we wszystkich innych jednostkach powiatu) w oparciu o plan zadaniowy miało miejsce przed powstaniem PCO, dlatego niniejsze opracowanie nie jest poświęcone metodologii wprowadzanie planu zadaniowego, gdyż nie jest to w obszarze kompetencji jednostki. Przedstawiona innowacja dotyczy tylko bieżącego wykorzystywania w rachunkowości zarządczej w ostatnich latach danych płynących z planu zadaniowego.

Pierwotna konstrukcja zadań (nauczanie, utrzymanie administracji, utrzymanie budynku wraz z obsługa, doradcy metodyczni/doskonalenie zawodowe i zadania związane z projektami) została uzupełniona w 2017 o zadanie: wydatki bezpośrednie do nauczania i wychowania, a w 2019 o zadanie: wydatki pośrednie do nauczania i wychowania. Każdorazowo wskazywano szkołom sposoby przyporządkowywania wydatków do ustalonego zadania.  Modyfikacje były związane z próbą dookreślenia jednorodnej działalności (np. wyodrębnienie wydatków dot. nauczycieli, ale niezwiązanych bezpośrednio z nauczaniem rozumianym jako realizacja podstawy programowej) w celu osiągnięcia rezultatu (zapewnienie warunków do kształcenia uczniów w poszczególnych typach szkół).

Przed wyodrębnieniem tego zadania wydatki dot. bezpośrednio nauczania ujmowane były one częściowo w zadaniu: nauczanie, a częściowo w zadaniu: utrzymanie budynku wraz z obsługą. Wyodrębnienie pozwoliło na dokładniejsze analizowanie kosztów zapewnienia realizacji edukacji na poziomie ponadpodstawowym, w którym niezbędne jest finansowanie często bardzo kosztownych, a zużywalnych materiałów do kształcenia zawodowego, np. zakup artykułów spożywczych do kształcenia w zawodzie kucharz lub różnorodnego sprzętu komputerowego dla techników informatyków.  

Stosowanie innowacji było związane ze stale zwiększającymi się potrzebami informacyjnymi. Udział Dyrektora PCO oraz wicestarosty odpowiedzialnego za sprawy edukacji  w szkoleniach organizowanych przez Ośrodek Rozwoju Edukacji w Warszawie  w ramach projektu Zarządzanie oświatą w samorządach etap I i etap II, nawiązanie współpracy z innymi samorządami powiatowymi, praca w Grupach Wymiany Doświadczeń organizowanych przez Związek Powiatów Polskich ukierunkował myślenie kadry zarządzającej oświatą na  konieczność analizowania wskaźników oświatowych oraz budowania własnych mechanizmów analitycznych, badanie i porównywanie wskaźników opisujących edukację.

Innowacja nie ma wyraźnego początku, jak już wskazano wcześniej, plany zadaniowe były stosowane od początku działania PCO i zawsze analizowano go zarówno w zakresie planowania zadań, jak i poziomu ich późniejszego wykonania,  jednak w ostatnich latach ich wykorzystanie w rachunkowości zarządczej jest coraz szerzej stosowane w bieżącej pracy. Nie można więc wskazać dokładnego początku wdrożenia innowacji. Można jednak prześledzić roczny cykl działań niezbędnych do jej realizacji.

W toku pracy jednostki działania zaczynają się od procesu planowania finansowego realizowanego w oparciu o plany zadaniowe. PCO wspiera dyrektorów jednostek w planowaniu, które w edukacji zaczyna się od projektowania zasad funkcjonowania szkół i placówek w kolejnym roku szkolnym, tj. od decyzji dot. uruchomienia kształcenia w nowym zawodzie (wrzesień - grudzień roku wcześniejszego), ponieważ podjęte przez organ prowadzący decyzje mogą spowodować pojawienie się w kolejnych latach wydatków związanych m.in. z zapewnieniem pomocy dydaktycznych dla uczniów z nowego zawodu, analizy oferty edukacyjnej na kolejny rok szkolny i nadzór nad procesem rekrutacji do szkół (styczeń - lipiec), zatwierdzenia arkusza organizacyjnego (maj). PCO koordynuje najpierw proces zatwierdzania arkuszy organizacyjnych, a potem proces planowania finansowego realizowany przez dyrektorów. Działania te są prowadzone zarówno w obszarze poprawności stosowania klasyfikacji budżetowej, jak i poprawności stosowania planowania zadaniowego, m.in. poprzez sprawdzanie prawidłowości przypisywania zadań do nauczycieli realizujących proces nauczania w kilku typach szkół.  Przygotowywanie planów na kolejny rok jest poprzedzone niezbędnymi analizami przygotowywanymi przez PCO na podstawie danych historycznych dot. np. średniego poziomu zużycia mediów. 

W trakcie roku służby finansowo-księgowe dokonują bieżącego księgowania wszystkich wydatków w układzie klasyfikacji budżetowej i układzie zadań.

PCO weryfikuje dane wprowadzane przez dyrektorów do Systemu Informacji Oświatowej na dzień 30 września, analizuje tzw. metryczkę subwencji i w połączeniu w danymi z arkusza organizacji, planami w ujęciu zadaniowym i klasyfikacji budżetowej dysponuje  niezbędnymi danymi, na podstawie których można na bieżąco budować wskaźniki, niezbędne analizy, porównania, na danych historycznych, jak i budować symulacje dot. przyszłości. 

Dzięki stosowaniu innowacji PCO może w każdej chwili przygotować niezbędne analizy dla Zarządu Powiatu, rady powiatu, komisji. Na bieżąco możemy oszacować koszty prowadzenia poszczególnych usług edukacyjnych.

Plusem stosowanego rozwiązania jest fakt, że opiera się na wdrożonych rozwiązaniach i systemach, łączy dane z różnych obszarów (organizacja edukacji, księgowość, planowanie). Wykorzystuje fakt, że skoro na jednostkę nałożono obowiązek stosowania rozwiązań planowania zadaniowego, to należy maksymalnie wykorzystywać dane płynące z tych zasobów. 

Do wdrożenia rozwiązania niezbędne jest narzędzie do planowania arkuszy organizacyjnych oraz planowania finansowego. PCO, szkoły i Starostwo Powiatowe w Nowym Targu pracują na rozwiązaniach informatycznych wypracowanych przez firmę Krakfin z Krakowa, finansowanych ze środków Starostwa.

W strukturze organizacyjnej PCO zadania związane z realizacją przedstawionej innowacji realizowane są przez różne komórki: dyrektora (analizy, planowanie), komórkę ds. planowania (koordynacja procesu planowania, bieżące analizy), komórkę ds. finansowo-księgowych (bieżące księgowanie w układzie zadaniowym), komórkę ds. organizacji edukacji i logistyki (arkusz organizacyjny, obsługa procesu rekrutacji). Wdrożenie innowacji nie spowodowało konieczności zakupu dodatkowego sprzętu czy dodatkowego zatrudnienia, zmieniło tylko sposób analizy zjawisk poprzez inne wykorzystywanie posiadanego zasobu informacji.

W sytuacji stale niewystarczających środków na prowadzenie działalności oświatowej badanie miejsc kosztochłonnych nabiera szczególnego znaczenia.

Oczywiście kluczowym jest dobre zdefiniowanie zadań, współpraca ze służbami finansowymi powiatu odpowiedzialnymi za wdrożenie lub nadzór nad planowaniem i realizowaniem budżetu z użyciem planów zadaniowych. Konieczne jest szkolenie pracowników z zakresu metodologii stosowania planów zadaniowych.

 Kluczowe jest także zrozumienie przez pracowników realizujących zadania z zakresu organizacji edukacji, księgowości, planowania i analiz, że stanowią one jako elementy wspólnego procesu, a nie są tylko zadaniami zamkniętymi, że dane i informacje są wspólne. Pracownicy zajmujący się organizacją edukacji muszą wiedzieć, że każda decyzja organizacyjna „kosztuje", a organ prowadzący musi widzieć „ile".